专家：应重视规划变更目的和程序正当性

近年来，我国多数城市进入提质更新阶段，规划更改不断增多。如何确保规划变更的目的正当、程序正当是对当前城市治理能力的考验。近期，业内专家在北京举办的“规划如何落实‘一张蓝图绘到底’”研讨会上提出，应进一步完善行政审批流程，确保规划变更目的正当、程序正当，确保规划编制、更改都是以引领城市高质量发展为目的。

与会专家认为，我国城市发展进入新阶段，提高城市发展的持续性和宜居性被提上重要议程，相应的规划编制和调整也应以此为目的。“从规划上落实‘一张蓝图干到底’就是要确保规划编制、更改都是以引领城市高质量发展为目的，兼顾公平和效率是应有之义。”中国房地产业协会副会长兼秘书长冯俊说。  

中国政法大学副校长马怀德指出，规划更改多发，目的正当性难以保障，背后深层次的原因在于规划的刚性约束机制不健全。“规划效力不明、公众参与不足、更改程序不严、赔偿标准不明，让不合理、不合规、不合法的规划调整‘有机可乘’”。  

由于规划调整的“必要性”界定较难，中国城市规划设计研究院副院长王 凯建议，在建设规划更改审批中，应将公众参与的流程法定化，而不仅仅是技术流程，从而实现对规划编制、更改目的正当性的监督。  

针对当前由于建设项目规划变更引起已购房业主维权诉讼增加的现象，专家指出，根本原因是开发企业建设项目规划更改多是基于项目收益需要，而规划更改审批过程中往往忽视对第三方尤其是已购房业主权益的保护，最终造成开发企业规划更改形式合法，但对已购房业主民事侵权的事实。  

专家指出，目前在规划行政许可中存在一些认识误区。中国社会科学院法学所研究员孙宪忠表示：“一些规划行政部门认为在规划更改审批中，只要遵守行政许可法、城乡规划法的程序和权限，所做的审批就是合法的。事实上，建设规划具有其特殊性，行政上合法并不代表民事上不侵权。”  

全国工商联房地产商会创会会长聂梅生认为，规划更改涉及的民事权益问题不容忽视，尤其是分期开发的项目，后期项目规划变更等会影响已购房业主居住品质，规划变更应与相关民事法律衔接好。  

针对规划变更纠纷集中的分期开发建设项目，专家认为，在后期规划变更时应加强专家论证，让公众尤其是利害关系人充分参与。例如，开发商将多层建筑变更为高层建筑，或者原先是多层商业配套改为高层办公，开发企业首先应按照物权法等相关法律规定取得同一建筑区划内已购房业主的同意，然后再报规划主管部门审批。  

记者注意到，在厦门、深圳、苏州、常州等地的城市规划管理规定中，已针对规划修改了涉及利害关系人重大利益关系的内容，明确要求征得利害关系人书面同意。苏州市规划局总建筑师葛昕说，苏州市很早就意识到规划更改可能造成民事侵权的可能性，近期还将进一步细化审批要求，防范可能引发的民事风险。  

马怀德等专家认为，各地应从建设规划的法定性、效力方面着手，进一步完善城乡规划法和物权法、行政许可法等法律的衔接，增强规划编制、变更的科学性和严肃性，让规划编制和规划更改兼顾公平和效率，引领城市高质量发展。  

上海市法学会行政法研究会名誉会长顾长浩进一步指出，相关主管部门应研究出台一个指导性文件，在分期开发的土地出让合同中，明确仅形成一个建筑区划还是按期形成两个以上建筑区划，以有序衔接相关法律，避免目前普遍存在的因事先没有合理划清建筑区划而引发的纠纷。  

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